L'extension du marché européen de quotas carbone aux secteurs du bâtiment et des transports

Cet article a initialement été publié dans notre newsletter Décryptage Mobilité du 23 juin 2021.
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Contexte : 

À l’occasion du sommet spécial sur le climat organisé fin avril par les États-Unis, la présidente de la Commission Européenne, Ursula Von Der Leyen, a confirmé un projet discuté depuis la prise de fonction de la Commission actuelle en 2019 : l’extension du marché européen de quotas carbone (EU-ETS)^[1] aux secteurs du bâtiment et des transports^[2]. Ce marché du carbone est pour le moment limité aux secteurs de l’énergie et à une liste d’industries lourdes. Alors, pourquoi l’étendre ? Avec quelles modalités de fonctionnement ? Quels sont les risques et opportunités associées ? Quelles options sont possibles pour une telle extension ? Michel Colombier, directeur scientifique de l’IDDRI, a bien voulu répondre aux questions de Carbone 4 pour apporter son éclairage.

Q - Pourquoi les transports n'étaient-ils pas inclus dans le marché ETS jusqu'à présent ? Pourquoi ce changement ?

R – L’exclusion du secteur du transport jusqu’à présent a plusieurs causes. Historique d’abord, le marché du carbone européen s’étant inspiré de l’expérience américaine sur les émissions de soufre SO2 qui a propagé l’idée qu’un tel mécanisme était efficace pour réguler des entreprises industrielles, et par extension les industries de production d’énergie, pas celles du transport (ou du bâtiment). Pratique aussi, la nature du marché du transport se prête difficilement à l’exercice : il mêle des transports domestiques et des transports professionnels, des modes de transports divers et variés et présente des émissions pour la plupart diffuses (des dizaines de millions de véhicules au lieu de quelques milliers d’installations industrielles).

Q - Pourquoi ce changement ?

R – La Commission prête l’oreille à un certain discours de théorie économique, qui pousse à élargir le marché pour en améliorer la fluidité et garantir un fonctionnement plus optimal : « the wider the better ». Ensuite, il y a le désir de la Commission de faire monter le prix du carbone de l’EU-ETS pour renforcer la pression sur les industriels. Étendre le marché carbone au secteur du transport permettrait de créer de la rareté sur le marché du carbone et donc de faire monter les prix. Et ce d’autant plus qu’on estime que le coût fonctionnel qui permettrait effectivement de changer les comportements dans le secteur du transport est au-delà de 100€ la tonne, un chiffre en gros deux fois plus élevé que le prix actuel du carbone sur l’EU-ETS. Enfin, une telle approche, avec un mécanisme unique et harmonisé pour tous les pays européens, peut sembler plus facile à vendre politiquement auprès des États membres que l’actuel « effort sharing » dans lequel Bruxelles impose des trajectoires de réduction d’émissions qui varient d’un pays à l’autre. 

Q - Comment fonctionnerait le mécanisme actuellement discuté par rapport au marché ETS historique ? Qui paierait les quotas ?

R – Tout d’abord, il faut se rappeler que cette extension du marché carbone au transport et au bâtiment n’est qu’à l’état de projet. Les modalités exactes n’ont pas encore été arrêtées et plusieurs options sont sur la table. Deux d’entre elles existent en termes de périmètre d’application, une approche « upstream » et une approche « downstream ». 

Dans l’approche « upstream », ce sont les fournisseurs de carburant qui paient et échangent les quotas en fonction des quantités de carburant vendues. Le surcoût engendré serait rebasculé sur le prix à la pompe. Pour le consommateur, cela aurait le même effet économique qu’une taxe sur les carburants. 

Dans l’approche « downstream », ce sont les consommateurs eux-mêmes qui paient et échangent les quotas. Cette approche semble a priori inenvisageable pour les particuliers car adaptée uniquement aux entreprises d’une certaine taille, par exemple des entreprises du secteur de la logistique. Elle aurait cependant le mérite de positionner le marché au niveau des agents économiques qui ont les leviers d’action sur le terrain (renouvellement de flotte, réduction des distances parcourues, etc.).

Q – Quels liens avec le marché carbone actuel ?

Là encore, les options sont ouvertes avec des impacts différents en fonction des choix effectués ^[3].

Première possibilité, le transport est inclus directement dans l’EU-ETS actuel, avec comme conséquence attendue de faire augmenter le prix pour tous les éligibles.

Deuxième possibilité, un marché carbone à part, totalement séparé, est créé pour le transport (ou le transport et le bâtiment), ce qui permet de piloter séparément les deux marchés pour viser les prix du carbone les plus efficients sur chaque marché ; a priori autour de 100€/tonne pour le transport et moins pour l’industrie.

Troisième possibilité, un hybride entre les deux modèles avec des règles d’échange limitées, par exemple via des prix plancher ou des prix plafond, permettant potentiellement de réguler les deux marchés ensemble.

Q - Pourquoi un tel mécanisme plutôt que simplement poursuivre l’application des réglementations actuelles, telles que les normes d’émissions sur les véhicules neufs, en l'étendant par exemple aux poids lourds ?

L’objectif d’un tel mécanisme est bien de renchérir le prix du transport carboné pour le rapprocher de son coût réel (prenant en compte toutes ses externalités), et ainsi faire émerger plus facilement les alternatives bas-carbone, ce que les normes actuelles ne suffisent pas nécessairement à faire – ou en tous cas pas assez vite. Norme et prix du carbone ne sont pas deux outils exclusifs, mais bien des cartes que la puissance publique peut jouer ensemble. La mise en place d’un prix du carbone ne doit pas servir de prétexte aux États et collectivités publiques pour abandonner les politiques sectorielles.

Q - Quels risques pour un tel mécanisme ?

R – L’extension du marché carbone à l’EU-ETS revient mécaniquement à augmenter le prix des carburants de façon identique pour l’ensemble des acteurs concernés. D’une certaine manière, cela permettrait de mettre en œuvre de manière indirecte une fiscalité harmonisée au niveau européen, ce qui n’est pas possible avec les instruments fiscaux classiques.

Dans le cas d’une extension qui inclurait le transport des ménages, cela reviendrait à taxer de la même manière un ménage pauvre et un ménage riche, un ménage luxembourgeois et un ménage roumain. Le risque d’un Europe-bashing est donc très important, d’autant plus qu’une telle mesure pourrait être, à raison, perçue comme technocrate et très peu démocratique. Un EU-ETS restreint au seul transport professionnel peut être une solution pour réduire ce risque.

Une autre manière d’amortir ce choc social serait d’utiliser à bon escient la cagnotte que la mise aux enchères des quotas va générer pour l’UE ou les États ^[4]. La question se niche alors dans les détails de la redistribution de cette cagnotte pour concilier des objectifs parfois contradictoires : protéger les plus précaires, accompagner ceux qui sont bloqués avec leur véhicule (à court terme, un véhicule électrique n’est pas encore à la portée de tous), assurer l’acceptabilité du dispositif, et le tout sans oublier l’objectif premier qui reste de faire augmenter le coût du transport carboné pour favoriser les changements de comportements. En somme, un exercice économique et politique plus que complexe.

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